关于乡镇机构改革的调查报告

       关于乡镇机构改革的调查报告

       中共隆回县委 隆回县人民政府

       目前，乡镇机构改革正在全国各地深入推进。如何使乡镇职能定位和机构设置更加科学合理，更加适应新形势新要求，更加切合广大农村实际，更进一步提高乡镇工作效能，是新一轮乡镇改革能否取得实效的关键。带着这些问题，我县组织相关职能部门，在全县范围内进行了专题调研。现将调查情况报告如下：

       一、现行乡镇体制存在的主要弊端

       我国现行的乡镇管理体制是在计划经济时代形成并逐步发展的，存在着体制不顺、效率不高等问题，已不适应社会主义新农村建设的需要。近年来，在乡镇机构改革问题上，压缩机构、精减人员编制工作虽然反复进行了多次，但改革之后又出现新的反弹，甚至出现“膨胀—精简—膨胀”的历史重演，而乡镇职能中存在的管理越位和服务缺位的问题却始终没有得到有效解决。

       1.乡镇管理职能与建设有限型政府的需要不适应。从法律上看，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权。但《行政处罚法》、《行政许可法》等法规又规定了执行主体是县级以上人民政府及其工作部门，从而削弱了乡镇的职能，许多行政行为被县以上行政主管部门的派出机构代替。从乡镇现状看，乡镇面对的服务项目太多，服务对象面广量大，政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党、政、社无所不包，但大包大揽的社会事务却难以真正管好。“上有千条线，下面一根针”，各项工作的责任都落到了乡镇，每个乡镇要签几十个责任状，一些主要责任在县里的工作也让乡镇来承担，计划生育、安全生产、招商引资、信访稳定等多项工作都实行一票否决，乡镇权责脱节现象十分严重。

       2.条块职责关系与建设责任型政府的要求不适应。目前，凡涉及收费、审批、处罚等行政执法职能部门和经济效益较好的事业部门，都是垂直条管，如国土、税务、工商、电力、公安等，乡镇政府无权行使其职权，对其人员也是看得见管不着管不了，开展工作只能靠协调。如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，工作开展较为有力；反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮。同时，由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利利益化，利益政策化。这种“条条”、“块块”的关系，导致乡镇政府不是一级完整的政府，乡镇职能先天不足，在协调运行上不够顺畅。乡镇地处农村工作的最前沿，许多具体的工作任务必须靠基层干部完成，一旦各站所不配合，一部分农村工作就变得举步维艰。一些要求积极配合的工作，协调非常难。乡镇站所管理一直是个薄弱环节，条块关系理不顺，就会阻碍农村经济发展，有限的机构编制资源就不能得到最佳的利用。

       3.干部队伍素质与建设服务型政府的要求不适应。干部队伍结构不合理。电大、函大、党校等成人教育的多，经受过普通高校教育的少；农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少；年龄偏大的干部多，年青的干部少；事业站所人员多，乡镇机关公务员少。“五多五少”问题的产生，既有历史原因，也有现实原因；既有政策原因，也有人为因素。如事业站所人员多、机关公务员少的问题，主要是由于公务员进口较严，逢进必考；而各事业站所人员进口却相对宽松。由于乡镇干部的素质、结构问题，使现有的编制数额满足不了实际工作的需要，从而造成一方面严重超编，另一方面却无人干事的尴尬状况。以乡镇计生系统为例，全县26个乡镇计生办、服务所行政编制205名，现有干部职工534人，其中公务员5名，干部身份83名，职工446人，其来源渠道为全省1.1万名指标招工213人，大中专毕业生分配77名，退伍兵安置196名，其他渠道进入48名；本科学历20名，专科学历335名，高中学历101名，中专学历66名，中专以下学历10人；计生办主任是公务员身份的仅1名，是职工身份的25名；服务所技术人员有执业医师资格证的只有30名，有助理资格的也只有54名。

       4.编制监管机制与建设效能型政府不相适应。乡镇是最基层一级政府，在机构编制设置和人员编制增加以及机关事业单位进人方面均没有自主权，只能被动地增加机构和人员编制。特别是乡镇七站八所和人员编制膨胀，给乡镇机构改革精简机构编制增加了难度，还影响了工作效率。近15年来，大量人员安置到乡镇事业站所，增人没增编，人多编少的矛盾日益突出。如我县26个乡镇农口5站，均为差额拨款事业单位，都存在严重的超编现象。农经站现编制为68个，但在岗人员160人，超编92人。乡镇水务站编制共68个，实际在岗人员87人，超编19人。乡镇农机站编制只有32个，在职在岗的工作人员有117人。乡镇农技站在职人员216人，编制165人，超编51人。乡镇林业站在职192人，编制120人，超编72人。

       5．乡镇财政体制与与农村税费改革的要求不适应。乡镇可以支配的资源太少，财力十分有限。农村税费改革后，乡镇财政运转主要靠上级政府通过转移支付来解决，预算内收支缺口很大。而许多民生项目都要求乡镇投入一定比例的配套资金，使这些项目成为了乡镇“弃之可惜，食之无味”的“鸡筋”。近年来，许多乡镇为此增加了沉重的债务负担，这种现象在我县各乡镇普遍存在。2022年，全县乡镇一般预算收入仅11157万元，保正常运转都很困难，但还要承担乡村公路、村级组强活动场所等许多公益性基础设施项目的配套资金投入，因而不得不采取举债的办法。以我县两个相对较好的乡镇为例：小沙江镇2022年的预算内财力不足386万万元，而预算内支出却高达1037.7万元，支出缺口651万元以上；截止到2022年底，小沙江镇负债总额达到769万元。金石桥镇预算内财力不足320万元，而预算内支出却高达2517.9万元，支出缺口近2200万元；截止到2022年底，金石桥镇负债总额406.7万元。而乡镇各站所的情况则更加艰难。如乡镇农业站所人员的基本待遇是：编内人员按全额拨款预算，超编人员原按3000元/人·年，2022年增加到4000元/人·年，其它办公经费财政没有预算，乡镇财政基本上也不予支持。由于经费严重不足，没有执法收费职能的站所则采取轮岗上班的办法；有执法收费职能的站所大多依靠收费、罚款等来解决问题，吃“肚皮饭”、吃“地皮饭”，放水养鱼，以地生财。这些问题如不能得到有效解决，减轻农民负担的问题就得不到根本性解决，税费改革的成果就难以巩固。

       二、乡镇工作面临的新形势新任务

       当前，我国农村总体上已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。乡镇政府在我国整个行政管理系统中处在基础和基层的位置，直接面对广大农民群众。党的路线、方针、政策要通过乡镇来贯彻，基层党的执政地位要靠乡镇工作来巩固。随着社会主义市场经济体制的不断完善和基层民主政治建设的不断加强，乡镇政权组织的执政能力建设面临许多新问题新挑战，对乡镇工作提出了新任务新要求。

       1．农村整体发展步伐推进较快，农民持续增收速度较慢，这“一快一慢”的新变化，要求乡镇必须强化经济发展职能。近年来，由于乡镇职能定位不准，直接导致乡镇责任无限大，权力无限小，上级布置什么乡镇就落实什么，上级考核什么乡镇就干什么，结果是“种了别人的田，荒了自己的地”，事情做了不少，但经济发展一直成效不明显。实践证明，乡镇要发展，关键是要强化发展经济职能，大力培植财源，增强“造血”功能。要通过农民增收情况直接检验政府工作，从而进一步强化乡镇政府在加快农村经济发展、促进农民增收方面的职能作用。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到为农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务和营造发展环境上来，加强农村现代流通体系建设，积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，发展农业产业化经营，加快富余劳动力转移，调整优化农业结构，提高市场竞争能力，促进农民增收。

       2．中央的支农惠农政策不断增强，农村社会事业发展速度加快，这“一增一快”的新变化，要求乡镇必须强化社会服务职能。随着市场经济和新农村建设的发展，乡镇工作任务、工作重心都发生了新的变化，特别是农牧业税取消后，乡镇政府基本从直接抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来。由于乡镇职能没有及时从行政推动型向优质服务型转变，公共服务职能“缺位、错位、越位”现象比较严重。乡镇政府要通过拓宽服务渠道，改进服务方式，不断强化公共服务职能。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，加强社会管理和公共服务的职能，切实维护农民的合法权益；加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源、耕地质量、生态环境、村庄规划和人居环境等基础设施建设；加快文化、教育、卫生等公共事业发展。

       3．农村改革不断推进，各种利益调整引发的矛盾逐渐凸显，这“一进一凸”的新变化，要求乡镇必须强化公共管理职能。乡镇政府作为我国最基层的政权组织，直接面对广大农村、农民，是连接整个农村社会与国家机器的重要纽带，也是农村经济建设和社会发展的直接组织者。农业、农村的问题及农民呼声，需要乡镇上传；党的各项方针政策和上级政府的各项决策政令，又要依靠乡镇具体贯彻落实。因此，应充分考虑到其所处的地位和作用，强化乡镇社会管理职能。要认真贯彻落实党和国家的法律、法规、政策，加强对乡村干部群众的教育和培训，努力提高干部群众的素质和能力；要依法指导村民自治，推动社区和乡村基层组织建设，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能；充分发挥引导帮带功能，按照“政府主导、农民主体、干部服务、社会参与”的工作机制，高起点、高标准推进新农村建设，促进农村经济社会协调发展；严格实行监督管理，抓好安全生产工作，为人民群众的生产生活提供安全保障；综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时解决社会矛盾；严格依法履行职责，加强农村社会治安综合治理，妥善处理突发性、群体性事件，协助公安机关打击各种犯罪活动，维护社会稳定，构建和谐社会。

       4．乡镇政权组织肩负的责任不断增大，落实责任的行政权力日益缩小，这“一大一小”的新变化，要求乡镇必须转变履职观念。在调研中，乡镇干部普遍反映有三个方面的困惑：一是权力小了，责任却大了。二是办事的钱少了，工作没有抓手了。三是与群众的冲突少了，但干群关系却疏远了。这既反映出当前乡镇工作还存在重管理轻服务的倾向，同时也反映出乡镇在职能设置上也存在与新形势发展不相适应的问题。面对新形势新要求，要转变乡镇政府履职观念。要破除“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”、“大包大揽”的做法，竭力打造“小而强”乡镇政府，“瘦身”放权、拆除“官办”门槛，主动从不应该管的事务中退出来，把政府可剥离的管理权下放给社会，培育和发展相关行业协会、中介服务等社会组织；破除“政府至上”观念，树立服务观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；破除片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。

       三、对乡镇机构改革的思考与建议

       深化乡镇机构改革要按照社会主义市场经济发展和建设社会主义新农村的要求，全面贯彻落实科学发展观，调整乡镇政府经济职能，整合事业站所，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，为社会主义新农村建设提供体制机制保障。

       1．明确职能定位，转变政府职能。除了乡镇本身的转变外，要很好地研究其外部环境和条件的优化问题，为乡镇职能转变扫清障碍。一是要从法律的角度规范乡镇职能。乡镇政府应予以保留，而不能改为县人民政府的办事机构。农村人口居住分散，如果撤销了乡镇这一级人民政府，既不利于农村的管理，也会给群众办事带来许多困难。根据组织法的规定，建议对涉及乡镇职责的各条部门法规进行梳理，凡有抵触的，该废除的废除，该修改的修改。要把乡镇政府的主要职能转变到“执行、保护、保障”上来。具体来说，要赋予乡镇以相应的行政权和执法权，如婚姻登记、山林水利纠纷调处、社会治安管理、农民工的权益保护、乡村建设规划等与群众密切相关的行政权和执法权都应下放到乡镇，使乡镇既有责，又有权，从根本上解决好“责权两张皮”的问题。二是通过转变上级政府的职能来促进乡镇职能的转变。在进行新一轮地方政府机构改革时，对县级政府机关各部门的“三定”规定要进行合理定位、重新设计。对包袱下放、利益上收的方案要进行修改，切实理顺县乡的职责关系。比如，垂直条管的国土、税务、工商、电力、公安等部门，应由各级主管部门承担起相应的职责，要将其职责从乡镇剥离出来。农技、农机、农经、水务、文化广播等四权下放单位，要进一步明确乡镇在这些方面的职责，进一步强化其服务职能。同时，对安全生产、劳动社会保险等不断加强的工作，要强化乡镇的职能职责。三是根据乡镇的现状下达乡镇任务。凡是乡镇职责以外的任务坚决不下达给乡镇，凡是乡镇不具备条件完成的任务要帮助乡镇创造条件后下达完成，通过对乡镇外部环境和条件的改善，使乡镇政府由“全能政府”转变为“有限政府”，实现乡镇政府职能由“错位”向“到位”的转移，由“缺位”向“补位”的靠拢，由“越位”到“本位”的回归。比如招商引资，不能硬性下达任务，而应由乡镇根据自身条件和特点，自己定位、定任务。对一些部门的业务工作，均不能给乡镇下达硬性任务，应由上级业务主管部门牵头负责，更不能“宾主倒置”，由责任部门来考评乡镇。

       2．整合事业站所，加强社会服务体系建设。一要合理区分公益性事业和经营性事业机构，实行分类管理，建设适合新农村建设的事业站所服务模式，提高公共服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强为农服务能力。公益性事业机构要强化服务功能，经费由财政保障。经营性的事业机构要强化自我发展能力，逐步走向市场。二要积极探索公益性职能的有效实现形式。可以将事业站所改制为经营实体或中介服务组织，由乡镇政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向其购买服务，使财政拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。也可优化整合现有事业站所，将功能相近的事业站所合并，实行综合设置。具备条件的要打破行政区域范围，根据农业区划特点，按片区设置乡镇事业站所，使公共资源更好地发挥功能，做到既减轻农民负担，又增强为农服务能力。如农技、农机、水务等站所可以合并为一个站所，将农资经营、农机修理、水利设计等经营性业务剥离出来，实行社会化有偿服务。

       3. 理顺责权关系，提高社会管理和公共服务水平。采取“矩阵制”组织形式。一是对人事关系在乡镇管理的党政机构及事业单位，乡镇党委、政府履行领导和管理的职权，县级政府相关工作部门履行业务工作的指导、监督和考核的职权。二是对人事关系在县级政府工作部门管理并设在乡镇的延伸机构或派驻机构，实行县级政府工作部门和乡镇双重领导、双重管理的体制，县级政府工作部门履行对相关延伸机构或派驻机构人员的人事管理和业务工作的部署、指导、监督和考核的职权;乡镇履行日常工作的管理、组织、指挥、协调、监督和考核的职权，并互相沟通情况，征求意见，加强合作，按界定的职权接受上级的考核、检查、评比和奖惩。上级有关部门需要乡镇配合工作的，要提供必要的财力保障，并赋予相应的办事职权。要建立科学的政绩评价标准、考核制度、监督查处制度和奖惩制度。上级机关要转变领导方式和工作方式，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，取消形式主义的达标评比活动。要加强和改进对村级党组织的领导和对村民委员会的指导，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，扩大和健全农村基层民主，引导农民运用“一事一议”等办法有序参与村级事务管理。

       4．实行依法定编，优化乡镇干部队伍。要对编制实行立法，切实加强依法科学定编工作，根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力进行科学论证，使乡镇机构的编制核定逐步走向法制化、标准化、规范化和科学化轨道。对乡镇党政群机关行政编制核定的原则和办法，应根据乡镇行政建制数、规模、人口多少、经济状况以及政治、文化发展情况和少数民族分布情况等因素进行全面考虑，比如农村税费改革后的乡镇财政所就应依法核减编制。事业单位的人员编制应尽量按标准审核，同时要根据各个乡镇的具体情况具体核定。要严把进口。坚决堵住目前乡镇机构尤其是站所人员各种非正规的进人渠道，在农村社会经济发展确需增加职员时，严格依照法定程序，在严格监督下公开、公平、公正地选拔，并优先考虑在现有乡镇工作人员中进行“调剂性”选拔。要调整军转人员安置政策，实行货币化安置，减轻乡镇的人员安置压力。乡镇各站所可参照公务员“凡进必考”的制度，根据工作需要每年到大学毕业生中招收专业技术人员。要放宽出口。根据乡镇承担的职能确定各站所人员编制,采取考试转化、精简内退和一次性买断工龄等方式, 对乡镇干部职工进行分流，从根本上解决目前乡镇机构尤其是站所人员与单位之间若即若离的现状。同时, 要进一步健全社会保障制度, 削减分流阻力，特别是要抓紧建立健全影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保障基金制度, 以减少分流人员的后顾之忧。要逐步消化。由于乡镇冗员现象严重，很多地方不具备人员分流的“一揽子”解决条件，人员分流不可能毕其功于一役，对此，应该克服急躁冒进心理，树立打持久战的准备，在加强各种分流措施的前提下，争取用几年到10年左右的时间逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。

       5．理顺财政体制，加大对乡镇的财政投入。要按照乡财乡留、乡事乡办、乡权乡用，事权财权相统一，责权利相平衡的原则，明确划分县乡两级的财权和事权，从根本上改善县和乡镇及部门之间有利则争、无利则推、互相扯皮的不协调关系。要对原有的乡镇财政政策进行适当的调整。一是重新界定收支范围和基数。县乡两级要以中央、省分税制划分为基础，凡属中央、省按税收体制划归县级收入的项目，而且在乡镇属地上征收的收入，以划归乡镇固定收入为妥。与此同时，要根据实际状况的变化，准确核定乡镇的支出范围和基数，并通过规范职能，强化服务，压缩机构，精简和分流人员，千方百计减轻乡镇政府支出压力。二是完善原有的分税包干体制。在县乡两级财政分配上，要从发挥乡镇积极性出发，对乡镇实行一定程度的倾斜。要根据乡镇的不同类型和乡镇之间的实际差异，科学核定包干的基数，并适当提高乡镇体制分成的比例，对超收部分实行全奖，以充分调动乡镇的积极性。三要改变平均主义的补助政策。采取充分运用财政杠杆和补助政策，促进各乡镇财政状况的平衡。对工业发达、经济总量大、财源丰富、预算外收入多、财政状况好的富裕乡镇，要利用体制分成加以调节；对财源缺乏、预算外收入少的贫困乡镇，要加大补助力度，在下拨人头经费和办公经费等项目中给予重点倾斜。